DER EUROPAISCHE RAT

Der Europaische Rat nimmt in der Entscheidungsstruktur der Europaischen Union eine Sonderstellung ein. Diese ist vor allem darauf zuruckzufuhren, dass die ersten Vertrage, die ausdrucklich die Einsetzung der Europaischen Kommission (bzw. der "Hohen Behorde"), des Rates, des Europaischen Parlaments (bzw. der "Versammlung") und des Gerichtshofes vorsahen, Zusammenkunften der Staats- und Regierungschefs keinen Platz einraumten. Zu solchen "Gipfeltreffen" kam es vielmehr aus der Praxis heraus zu Beginn der 60er Jahre, bevor sie dann zu Beginn der 70er Jahre regelmassiger wurden und auf dem letzten Pariser "Gipfel" im Jahre 1974 den Namen "Europaischer Rat" erhielten. A. DER EUROPAISCHE RAT ALS WICHTIGSTES POLITISCHES ORGAN FUR DIE ENTWICKLUNG DER EUROPAISCHEN UNION Die Hauptaufgabe des Europaischen Rates ist in Artikel 4 der Gemeinsamen Bestimmungen des Vertrags uber die Europaische Union wie folgt beschrieben: "Der Europaische Rat gibt der Union die fur ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen fur diese Entwicklung fest." Der Europaische Rat ist rechtlich gesehen keine Institution der Europaischen Gemeinschaft (wie das Europaische Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof), spielt aber nichtsdestoweniger eine massgebliche Rolle in allen Bereichen der Europaischen Union, und zwar sowohl fur die Erteilung von Impulsen und die Festlegung allgemeiner politischer Zielvorstellungen als auch fur Koordinierung, Schlichtung und Losung schwieriger Dossiers. 1. Impulse und Festlegung allgemeiner politischer Zielvorstellungen fur die Europaische Union Allein der Europaische Rat ist derzeit wirklich in der Lage, der Europaischen Union Dynamik zu verleihen, wie er dies beispielsweise in "konstitutionellen" Bereichen wie der Revision der Vertrage, den Erweiterungen bzw. der Wirtschafts- und Wahrungsunion tut. Dies erklart sich hauptsachlich aus der Legitimitat, die den Staats- und Regierungschefs eigen ist, jedoch auch daraus, dass der Europaische Rat einen gewissen Abstand hat und - entgegen dem Rat, der Kommission bzw. dem Europaischen Parlament - nicht an jedem einzelnen Schritt der taglichen Entscheidungsprozesse beteiligt ist. So hat der Europaische Rat von Anfang an die Verfahren gepragt, die zu den jeweiligen Erweiterungen der Europaischen Gemeinschaft/Europaischen Union gefuhrt haben. Was die Erweiterung auf die mittel- und osteuropaischen Lander anbelangt, so hat der Europaische Rat auf seiner Sondertagung in Dublin im April 1990 die Wiedervereinigung Deutschlands und die indirekte Integration der ehemaligen DDR in die Gemeinschaften erortert, auf seiner Tagung in Kopenhagen im Juni 1993 die Kriterien und Voraussetzungen fur den Beitritt der mittel- und osteuropaischen Lander festgelegt, auf der Tagung in Essen im Dezember 1994 die "Heranfuhrungsstrategien" ausgearbeitet und auf der Madrider Tagung im Dezember 1996 die Kommission um Stellungnahmen zu jedem Beitrittsgesuch gebeten. Auf der Luxemburger Tagung im Dezember 1997 wurde beschlossen, zunachst Beitrittsverhandlungen mit sechs Bewerberstaaten aufzunehmen und in einer zweiten Phase mit funf weiteren beitrittswilligen Landern. Der Europaische Rat bestimmt also die Prioritaten der Europaischen Union, ob es um die Entscheidung zwischen "Vertiefung" und Erweiterung, um die Festlegung von bestimmten Grundsatzen, zeitlichen Vorgaben oder Etappen oder um die Orientierung der Arbeiten der Institutionen geht. Der Europaische Rat ist ferner imstande, recht rasch auf die mehr oder weniger schwierigen Situationen zu reagieren, vor die sich die Europaische Union zuweilen gestellt sieht, wenn diese Reaktionsschnelligkeit auch davon abhangt, inwieweit Einmutigkeit zwischen den Staats- und Regierungschefs besteht. Dies war der Fall beim Europaischen Rat in Edinburgh im Dezember 1992, der sich mit dem danischen NEIN zur Ratifizierung des Maastrichter Vertrags am 2. Juni desselben Jahres konfrontiert sah: Es wurden Prazisierungen zu den Bereichen Unionsburgerschaft sowie Wirtschafts- und Wahrungsunion vorgenommen, um das danische Volk zur Zustimmung zu bewegen. Bei dieser Gelegenheit rief der Europaische Rat die Institutionen ebenfalls zu mehr Transparenz und zur Achtung des Subsidiaritatsprinzips auf. In jungster Vergangenheit, beim Rucktritt der Europaischen Kommission am 16. Marz 1999, brachte der Europaische Rat auf seiner Sondertagung in Berlin am 24. und 25. Marz die Europaische Union sozusagen wieder "auf Kurs", indem er einen neuen Kommissionsprasidenten benannte sowie unter Wahrung der Vertrage den Rahmen fur die Bestellung eines neuen Kommissionskollegiums gab. 2. Koordinierung, Schlichtung und Losung schwieriger Dossiers Der Europaische Rat spielt auch eine Rolle bei der Koordinierung der europaischen Politiken. Diese Rolle ist beispielsweise von besonderer Bedeutung, um das aussenpolitische Vorgehen im Rahmen der GASP und das Vorgehen in den Bereichen der gemeinsamen Handelspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit in Einklang zu bringen, was ihm sein Gesamtuberblick uber die Dossiers erlaubt. Den Europaischen Rat bilden, zusammen mit dem Prasidenten der Europaischen Kommission, die "Vorgesetzten" der Minister, die die Mitglieder des Rates sind. Dank dieses Ranges und dieser Autoritat kann der Europaische Rat erforderlichenfalls Fragen schlichten und voranbringen, fur die auf Ebene der Ressortminister (Rat "Landwirtschaft", Rat "Wirtschaft und Finanzen" usw.) keine Losung gefunden werden konnte. Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie der Prasident der Kommission werden von den Ministern fur auswartige Angelegenheiten der Mitgliedstaaten und einem Mitglied der Kommission unterstutzt. Der Europaische Rat kann sich auf uber den Rahmen eines Fachrates hinausgehende Gesamteinigung verstandigen, wie bei der Verabschiedung der Pakete "Delors I" (1988) und "Delors II" (1992) sowie der "Agenda 2000" (1999), die insbesondere die Haushaltseckdaten fur mehrere Jahre (die "Finanzielle Vorausschau"), die Reform der Strukturfonds bzw. die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik betrafen. Er kann sich auch mit Fragen in Einzelbereichen beschaftigen, die auf Ratsebene nicht gelost werden konnten, da sie politisch brisant sind und des "Segens", d.h. der Zustimmung der Staats- und Regierungschefs bedurfen; dies ist haufig der Fall im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik (z.B. bei den Milchquoten). B. AUFGABEN AUFGRUND DES VERTRAGS UBER DIE EUROPAISCHE UNION Neben der Aufgabe, Impulse zu geben und allgemeine politische Zielvorstellungen festzulegen, ubertragt der Vertrag uber die Europaische Union dem Europaischen Rat weitere Aufgaben in den Bereichen der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik, der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen, der Wirtschafts- und Wahrungspolitik sowie der Beschaftigungspolitik. 1. Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) Der Europaische Rat spielt eine vorrangige Rolle im Bereich der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik, da er die Grundsatze und die allgemeinen Leitlinien festlegt, und zwar auch bei Fragen mit verteidigungspolitischen Bezugen oder wenn die Europaische Union ihren "militarischen Arm", die Westeuropaische Union, in Anspruch nimmt. Im Vertrag uber die Europaische Union ist ferner vorgesehen, dass der Europaische Rat gemeinsame Strategien beschliesst, die in Bereichen, in denen wichtige gemeinsame Interessen der Mitgliedstaaten bestehen, von der Union durchzufuhren sind. Auf der Tagung des Europaischen Rates in Koln am 3. und 4. Juni 1999 wurde so beispielsweise eine gemeinsame Strategie fur die Beziehungen zwischen der Europaischen Union und Russland beschlossen. Auf der Grundlage dieser gemeinsamen Strategien kann der Rat (auf Ministerebene) mit qualifizierter Mehrheit Beschlusse, gemeinsame Aktionen oder gemeinsame Standpunkte verabschieden. Will ein Mitglied des Rates einen dieser Beschlusse aus wichtigen Grunden der nationalen Politik ablehnen, so kann der Rat die Frage an den Europaischen Rat verweisen. Letzterer entscheidet dann, wiederum in seiner Rolle als "Schlichtungsinstanz", einstimmig uber die Frage. Der Europaische Rat hat noch zwei Entscheidungen von zentraler Bedeutung zu treffen, namlich die Entscheidungen uber die Ausrichtung auf eine gemeinsame Verteidigung und uber die Integration der Westeuropaischen Union in die Europaische Union. Diese beiden Entscheidungen unterliegen der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten. Die Aussenpolitik ist seit nahezu zwanzig Jahren einer der Hauptaktionsbereiche des Europaischen Rates. Dies ist in erster Linie auf die Aufgaben zuruckzufuhren, die auf einzelstaatlicher Ebene von den Staats- und Regierungschefs wahrgenommen werden. Die Aussenpolitik ist zudem einer der Bereiche, mit denen sie sich auf europaischer Ebene lange vor der Einfuhrung der GASP durch den Maastrichter Vertrag beschaftigt haben, insbesondere im Rahmen der Europaischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). 2. Polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen Im Bereich der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen raumt der Vertrag dem Europaischen Rat keine so wichtige Stellung wie auf dem Gebiet der GASP ein. Eine spezielle Rolle hat er im Rahmen der "verstarkten Zusammenarbeit", die mehrere Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen in bestimmten Bereichen im Rahmen der Europaischen Union begrunden konnen. Die Ermachtigung zu dieser engeren Zusammenarbeit wird vom Rat (auf Ministerebene) mit qualifizierter Mehrheit erteilt: Will ein Mitglied des Rates dies aus wichtigen Grunden der nationalen Politik ablehnen, so kann der Rat die Frage an den Europaischen Rat verweisen. Gemass einem Mechanismus, der mit dem fur die GASP bestehenden vergleichbar ist, wird die Frage vom Rat einstimmig entschieden. 3. Wirtschafts- und Wahrungspolitik - Beschaftigung Die gemeinschaftlichen Vorschriften, nach denen dem Europaischen Rat eine besondere Rolle in der Wirtschafts- und Wahrungspolitik einerseits und der Beschaftigungspolitik andererseits eingeraumt wird, sind ahnlich formuliert. Der Europaische Rat erortert eine Schlussfolgerung zu den Grundzugen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und nimmt Schlussfolgerungen zur Beschaftigungslage in der Gemeinschaft an. Anschliessend ist es dann Aufgabe des Rates, die vom Europaischen Rat festgelegten Leitlinien umzusetzen. Der Europaische Rat erhalt Berichte zu diesen beiden Bereichen: einen Bericht des Rates uber die Grundzuge der Wirtschaftspolitik, einen Bericht der Europaischen Zentralbank uber die Tatigkeit des Europaischen Systems der Zentralbanken und die Geld- und Wahrungspolitik im vergangenen Jahr sowie einen gemeinsamen Bericht des Rates und der Kommission uber die Beschaftigungslage und die Umsetzung der beschaftigungspolitischen Leitlinien. C. VERWURZELUNG IN DER POLITISCHEN PRAXIS UND GERINGES PROFIL IN DEN EUROPAISCHEN VERTRAGEN Auch heute noch spiegeln die Europaischen Vertrage die Bedeutung des Europaischen Rates nur sehr unvollstandig wider: Wenige Artikel betreffen dieses Organ, dessen Autoritat sich schwer zeitbedingten, prazisen und verbindlichen Vorschriften und Definitionen unterwerfen lasst. Die Verankerung der Bezeichnung "Europaischer Rat" in den Vertragen erfolgte erst 1986 durch die Einheitliche Europaische Akte, die diesem Organ einen einzigen Artikel widmet, in dem seine Zusammensetzung und die Haufigkeit seiner Tagungen (jahrlich mindestens zwei), jedoch nicht seine Aufgaben festgelegt wurden. Vor der Einheitlichen Akte war versucht worden, dieses Organ in drei Texten zu definieren, die nicht Bestandteil der Vertrage sind: im Pressekommunique des "Pariser Gipfels" im Jahre 1974, in der "Londoner Erklarung uber den Europaischen Rat" von 1977 und in der "Feierlichen Deklaration zur Europaischen Union" von Stuttgart im Jahre 1983. Die Vertrage von Maastricht (seit 1993 in Kraft) und Amsterdam (1999) sind in dieser Hinsicht ergiebiger. Zu bemerken ist, dass nach dem Vertrag uber die Europaische Union "der Rat, der in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tagt", mehrere Aufgaben wahrnimmt: die einstimmige Feststellung, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung bestimmter Grundsatze wie der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten durch einen Mitgliedstaat vorliegt, die Entscheidung uber den Ubergang zur dritten Stufe der Wirtschafts- und Wahrungsunion und uber die Mitgliedstaaten, welche die Voraussetzungen fur die Einfuhrung einer einheitlichen Wahrung erfullen sowie die Genehmigung der "verstarkten Zusammenarbeit" im Gemeinschaftsbereich. Der "Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs" ist nicht gleichbedeutend mit dem "Europaischen Rat": Der Prasident der Kommission nimmt beispielsweise nicht an ersterem teil, ist jedoch Mitglied des Europaischen Rates, und auch die Beschlussfassungsregeln entsprechen einander nicht. Ebenso darf auch nicht die Funktion der "Regierungen der Mitgliedstaaten auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs" (die beispielsweise bei der Ernennung des Prasidenten, des Vizeprasidenten und der Mitglieder des Direktoriums der Europaischen Zentralbank zum Tragen kommt) mit der Bezeichnung "Europaischer Rat" verwechselt werden. Die Tagungen des Europaischen Rates dauern gewohnlich zwei Tage. Diese bieten einen auffalligen Kontrast zwischen der Abgeschirmtheit der Sitzungen und dem hektischen Treiben ausserhalb der Konferenzsale, zu denen man mit einem roten Ausweis Zugang hat, sowie zwischen dem informellen und flexiblen Charakter der Tagung und dem enormen Geschick, das Vorsitz und Ratssekretariat aufbieten mussen, um die Ubersetzungen, die Sicherheit, die Sekretariatsarbeit sowie die Unterrichtung der in Nebenraumen untergebrachten Delegationen der Mitgliedstaaten und der (mindestens) zweitausend Journalisten, die uber dieses Ereignis berichten, zu gewahrleisten. A. DIE VORBEREITUNG DER TAGUNGEN DES EUROPAISCHEN RATES 1. Praktische Vorbereitung Die Vorbereitung einer Tagung des Europaischen Rates ist eine gigantische Arbeit fur jeden Mitgliedstaat, der den Vorsitz im Rat der Union innehat, wobei er sich dabei jedoch auf die Hilfe und Erfahrung des Generalsekretariats des Rates stutzen kann. Es gibt keinerlei festgelegte Regeln und keine "Geschaftsordnung" des Europaischen Rates, der auch keinen Sitz hat: Die Tagungen finden an einem vom Vorsitz bestimmten Ort statt, entweder in einer europaischen Hauptstadt oder in einer anderen Stadt. Dieses nicht alltagliche Ereignis ist jedoch jedes Mal fur den Vorsitz eine echte Herausforderung. Die einzige ungeschriebene Protokollregel fur diese Treffen verlangt, dass ein konzentriertes Arbeiten in einer moglichst entspannten Atmosphare sowie das Kommen und Gehen der Mitglieder des Europaischen Rates unter hochsten Sicherheitsvorkehrungen ermoglicht werden. Die Wahl des Gebaudes beispielsweise, in dem das Treffen stattfinden soll, ist keine einfache Aufgabe: Die Raumlichkeiten mussen einerseits die erforderliche Grosse und Flache aufweisen, andererseits aber auch eine private und ruhige Atmosphare gewahrleisten, in der die Staats- und Regierungschefs und der Prasident der Kommission ungestort arbeiten konnen. Der Hauptsitzungssaal muss Platz fur etwa vierzig Personen bieten: die 15 Staats- und Regierungschefs in Begleitung ihrer Aussenminister oder ihrer Wirtschafts- und Finanzminister (fur Fragen im Zusammenhang mit der WWU), den Prasidenten der Kommission in Begleitung eines Kommissars, die Generalsekretare des Rates und der Kommission sowie eine beschrankte Zahl von Vertretern des Vorsitzes und des Ratssekretariats. Die Sprachenregelung hat stets erhebliche Auswirkungen auf die bauliche Gestaltung des Hauptsitzungssaales: Es mussen 11 Dolmetschkabinen fur jeweils mindestens 3 Dolmetscher eingerichtet werden. Im Saal des Edinburgher Schlosses zum Beispiel 1992 mussten diese Kabinen auf zwei Ebenen ubereinander gebaut werden, um Platz zu gewinnen. Weitere Raumlichkeiten mussen fur die Delegationen der einzelnen Mitgliedstaaten (etwa 50 Mitglieder pro Delegation) sowie fur die ungefahr 2.000 akkreditierten Journalisten, Techniker, Kameraleute und Fotografen vorgesehen werden, die naturlich nicht zu weit vom "Allerheiligsten" entfernt sein mochten. Fur die Tagung von Fontainebleau 1984 musste der Konservator des Schlosses dazu uberredet werden, dass das Mobiliar umgestellt und eine "Schreibzentrale" im Zimmer von Marie-Antoinette eingerichtet wurde. Die Kongresssale oder historischen Statten mussen in gewisser Weise an den Europaischen Rat angepasst werden ... und der Europaische Rat an die Tagungsstatten! 2. Vorbereitung der Beratungen Die "Tagesordnung" des Europaischen Rates kann sich aus Themen ergeben, die bei vorhergehenden Treffen erortert wurden (der Europaische Rat ersucht haufig um Berichterstattung uber von ihm festgelegte Fragenkreise). Sie wird von den Vorschlagen der Kommission oder der Mitgliedstaaten, insbesondere aber von den wichtigen Fragen des aktuellen Tagesgeschehens, den Beratungsprioritaten des Vorsitzes und den von den europaischen Institutionen behandelten Punkten bestimmt. Die Beratungen des Europaischen Rates werden zum grossen Teil im Rat vorbereitet: Der Rat "Allgemeine Angelegenheiten" (Aussenminister) tritt einige Tage zuvor zusammen, um den Sachstand zu den Themen, die erortert werden sollen, zu ermitteln. Die Beratungen des Rates "Allgemeine Angelegenheiten" werden vom Ausschuss der Standigen Vertreter (AStV) vorbereitet, wozu im Bereich der GASP das Politische Komitee und bei Fragen der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit der Ausschuss auf hoher Ebene beitragen. Der Vorsitz sucht in der Regel vor der Tagung die europaischen Hauptstadte auf, um sich mit den Staats- und Regierungschefs zu beraten. Einige Tage vor der Tagung des Europaischen Rates richtet der Staats- oder Regierungschef, der den Vorsitz innehat, ein Schreiben an seine Amtskollegen und an den Prasidenten der Kommission, um sie zur Teilnahme an der Tagung einzuladen. In diesem Schreiben werden gewohnlich die zu erorternden Themen aufgefuhrt. Es gibt jedoch keine offizielle Tagesordnung, so wie dies fur die Tagungen des Rates ublich ist. B. DER ABLAUF DER TAGUNGEN Auch wenn es keine festen Regeln fur den Ablauf der Tagungen gibt, hat sich seit 1987 die Praxis herausgebildet, dass der Prasident des Europaischen Parlaments als erster das Wort ergreift. Er unterrichtet den Europaischen Rat vor dem offiziellen Beginn seiner Beratungen uber den Standpunkt des Europaischen Parlaments zu den wichtigsten anstehenden Fragen und verlasst nach einer kurzen Aussprache den Saal. Im Anschluss daran werden an diesem ersten Arbeitstag, der mitunter als "Plenum" bezeichnet wird, in einem Gedankenaustausch aktuelle Fragen der Europaischen Union erortert. Der Hauptsitzungssaal, dessen Zugang kontrolliert wird, ist von der "Aussenwelt" abgeschirmt. Will ein Mitglied des Europaischen Rates einen seiner engeren Mitarbeiter oder den Standigen Vertreter zur Klarung einer Frage oder zu Informationen uber ein "Dossier" hinzuziehen, so betatigt er einen Knopf, der im "Antici"-Saal ein Signal auslost. Die "Antici", Diplomaten und enge Mitarbeiter der Standigen Vertreter, halten sich standig in der Nahe des Hauptsitzungssaals auf und sorgen fur die Verbindung zu den in einem weiter entfernten Raum untergebrachten Delegationen der Mitgliedstaaten. Es ist ihre Aufgabe, Informationswunsche weiterzuleiten und die Delegationen permanent uber die Entwicklung der Beratungen zu unterrichten. Sie selbst werden im Abstand von 10 Minuten von einem "Protokollanten", der regelmassig zwischen dem Hauptsitzungssaal und dem "Antici"-Saal pendelt, uber die Erorterungen informiert. Am Abend werden die Beratungen fur das Abendessen unterbrochen: Die Staats- und Regierungschefs und der Prasident der Europaischen Kommission setzen ihre Erorterungen uber die von ihnen vorher festgelegten Fragen im engsten Kreise fort. Die Aussenminister nehmen das Abendessen in einem anderen Raum ein und klaren dabei Fragen zu bestimmten Dossiers. Die Staats- und Regierungschefs und der Prasident der Kommission gehen sodann zu dem informellsten Teil der Tagung uber, dem sogenannten "Kamingesprach", bei dem mit absoluter Vertraulichkeit und vollig zwanglos jedes von ihnen gewunschte Thema erortert werden kann. Wahrenddessen uberarbeiten der Vorsitz und das Generalsekretariat des Rates im Lichte der Erorterungen des Tages die Schlussfolgerungen, die am darauffolgenden Tag veroffentlichkeit werden. Die Aussenminister diskutieren in dieser Zeit aktuelle Fragen und bereiten gegebenenfalls GASP-Erklarungen vor. Vor Beginn des nachsten Arbeitstages, der gewohnlich mittags seinen Abschluss findet, kommt jede Delegation zu einem Arbeitsfruhstuck zusammen, bei dem gegebenenfalls informelle bilaterale Kontakte aufgenommen werden konnen. Nach dem traditionellen "Familienfoto" geht es auf der abschliessenden Plenarsitzung um die endgultige Uberarbeitung der Schlusfolgerungen. Aufgrund dieser redaktionellen Arbeit konnen sich die Beratungen mitunter bis in den Nachmittag hinziehen, wobei es vorkommt, dass das Mittagessen ausfallt und der Zeitpunkt fur die Abreise der Delegationen in letzter Minute verschoben werden mus. Zum Abschluss der Beratungen werden von dem amtierenden Ratsprasidenten und dem Prasidenten der Kommission einerseits und von den einzelnen Delegationen der Mitgliedstaaten andererseits mehrere Pressekonferenzen abgehalten, um die Medien uber die Ergebnisse des Europaischen Rates zu informieren. Durch die Prasenz der Medien aus den 15 Mitgliedstaten und aus Drittlandern werden diese Pressekonferenzen zu einem wichtigen Ereignis. C. DIE BESCHLUSSFASSUNG IM EUROPAISCHEN RAT Der Europaische Rat beschliesst nicht, wie es der Rat der Europaischen Union tut: Er fuhrt keine Abstimmungen nach den Regeln der Einstimmigkeit oder der qualifizierten Mehrheit durch, wie dies im Rat geschieht, in dem die Minister der funfzehn Mitgliedstaaten zusammentreten. In den Vertragen ist fur den Europaischen Rat im allgemeinen keine Beschlussfassungsregel vorgesehen, und es wird ihm auch nur in seltenen Fallen die Befugnis zur Annahme von formellen Rechtsakten ubertragen. Der Europaische Rat ist in erster Linie ein politisches - und kein rechtliches - Entscheidungsorgan, auch wenn er seit dem Inkrafttreten der Vertrage von Maastricht (1993) und Amsterdam (1999) bisweilen rechtsverbindliche Beschlusse annimmt. Die Mitglieder des Europaischen Rates gelangen im Wege des Konsenses zu einem politischen Einvernehmen. Abgesehen von Ausnahmefallen ist es daher Aufgabe der europaischen Institutionen, diesen politischen Beschlussen entsprechend den im Vertrag vorgesehenen Beschlussfassungsverfahren Rechtswirkung zu verleihen. Die vom Europaischen Rat festgelegten Zielvorstellungen sind in den "Schlussfolgerungen des Vorsitzes" aufgefuhrt. Diese Schlussfolgerungen - derzeit ein Dokument von etwa 40 Seiten - sind daher ein sehr wichtiges Instrument fur die Verwirklichung der Zielvorstellungen des Europaischen Rates durch die Institutionen und die Mitgliedstaaten. Auf diesem Wege "ersucht" der Europaische Rat [den Rat, die Kommission, die Mitgliedstaaten], "hebt hervor", "betont", "stellt fest", "freut sich in besonderem Masse", "stimmt zu", "unterstutzt", "legt nahe", "begrusst" oder "empfiehlt". Die Kommission kann dann beschliessen, diesen Zielvorstellungen zu folgen und Vorschlage auszuarbeiten oder umzugestalten, und der Rat kann entsprechend den erteilten Vorgaben Beschlusse fassen. Neben den Schlussfolgerungen werden vom Vorsitz noch andere Dokumente erstellt: Im Bereich der gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik werden haufig Erklarungen oder Entschliessungen angenommen, in denen der Europaische Rat seinen Willen bekundet, Lagebewertungen vornimmt und Absichten bekannt gibt. A. 25 JAHRE AUFBAU DER GEMEINSCHAFT OHNE EUROPAISCHEN RAT Der Europaische Rat hat eine derartige Bedeutung und Legitimitat erlangt, dass es heute nur schwer vorstellbar ist, dass es ihn zu einer bestimmten Zeit nicht gegeben hat. Vierundzwanzig Jahre liegen in der Tat zwischen der Unterzeichnung des ersten Gemeinschaftsvertrags 1951 (Vertrag uber die Grundung der Europaischen Gemeinschaft fur Kohle und Stahl - EGKS) und der ersten Tagung des Europaischen Rates im Marz 1975 in Dublin. Funfunddreissig Jahre nach der Grundung der EGKS wurde die Existenz des Europaischen Rates in der Einheitlichen Akte von 1986 formell anerkannt. Und erst mit dem 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrag uber die Europaische Union wurden seine Aufgaben in einem Artikel des Vertrags umrissen. In den 50er und 60er Jahren wurde die Aufgabe der Koordinierung und Uberwachung der Gemeinschaftsangelegenheiten im wesentlichen vom Rat "Auswartige Angelegenheiten" wahrgenommen, und dies bis zum Beginn der 70er Jahre, wo dann aber als Problem deutlich zu tage trat, dass die Staats- und Regierungschefs nicht direkt beteiligt waren. Wahrend aufgrund der von der Gemeinschaft zu regelnden Fragen automatisch ein regelmassiger Dialog zwischen den Ressortministern der Mitgliedstaaten sowie zwischen ihren Behorden erforderlich war, gab es derartige Treffen zwischen den hochsten Reprasentanten der Staaten de facto nicht. Solche Treffen und ihre spatere Institutionalisierung wurden vor dem Hintergrund eines verlangsamten Wachstums sowie weltweiter politischer, wirtschaftlicher und wahrungspolitischer Instabilitat mit ihren Auswirkungen auf die Mitgliedstaaten dringend erforderlich. Die Europaische Gemeinschaft konnte zu diesem Zeitpunkt um so weniger auf die internationalen Veranderungen reagieren, als sich eines ihrer wichtigsten Organe, der Rat als beschlussunfahig erwies: die Einstimmigkeitsregel fur die Abstimmung und die Auswirkungen der Krise des "leeren Stuhls" sowie der "Luxemburger Kompromiss" verhinderten die Annahme von Kompromisslosungen. Mit der Beteiligung der "Vorgesetzten" der Minister bot sich die Moglichkeit, bestimmte Dossiers aus der Sackgasse herauszufuhren. Die Schaffung des Europaischen Rates im Jahre 1974 ist weitgehend auf eine neue Generation von Staats- und Regierungschefs zuruckzufuhren. Der Prasident der Franzosischen Republik, Valery Giscard d'Estaing, und der deutsche Bundeskanzler, Helmut Schmidt, beide leidenschaftliche Verfechter dieser Tagungen, hatten als Finanzminister Erfahrungen mit Treffen ohne Berater machen konnen. B. LANGE ZEIT: SKEPTISCHE STIMMEN Bei der Schaffung des Europaischen Rates wurde auch Kritik laut: Welche Auswirkungen wurde die Einfugung eines derart einflussreichen Gremiums auf die gemeinschaftliche Beschlussfassungsstruktur habenss Welche Konsequenzen wurden sich durch eine neue Praxis, die nicht in den Vertragen vorgesehen ist, ergebenss Wurde dies nicht einen Verstoss gegen die Vertrage darstellen, deren Geist so verfalscht wurdess Die grosste Befurchtung in den ersten Jahren bestand darin, dass das Treffen der Staats- und Regierungschefs einer Regierungszusammenarbeit gleich kommt, die die Rolle von Kommission, Rat und Europaischem Parlament beeintrachtigen konnte, ohne der Kontrolle durch den Gerichtshof der Europaischen Gemeinschaften unterworfen zu sein. Es stimmt, dass der Europaische Rat das Funktionieren der Gemeinschaftsverfahren tiefgreifend verandert hat. Er legt die Zielvorstellungen fur die Entwicklung der Europaischen Union fest, was als Eingriff in das Initiativrecht der Europaischen Kommission gesehen werden kann. Die Europaische Kommission ist jedoch an der Festlegung dieser Zielvorstellungen oder "Impulse" nicht unbeteiligt, da der Prasident der Kommission vollwertiges Mitglied des Europaischen Rates ist. Daruber hinaus hat es die Kommission immer verstanden, dem Europaischen Rat Initiativen zu unterbreiten, die von ihm ubernommen und damit in ihrer Bedeutung bekraftigt wurden. Als Beispiel ist das Projekt von Jacques Delors zu nennen, das zur Annahme der Einheitlichen Europaischen Akte und zur Festlegung des Ziels eines grossen Binnenmarktes ohne Grenzen gefuhrt hat. Und auch heute legt die Kommission dem Europaischen Rat zahlreiche Berichte vor, die dieser sich zu eigen macht. Der Rat auf Ministerebene hatte befurchten konnen, seine Entscheidungsbefugnis aufgrund dieser neuen Instanz einzubussen; es hat sich jedoch erwiesen, dass diese Instanz erforderlich ist, um Entscheidungen in politisch brisanten oder fachubergreifenden Dossiers zu treffen. Auch heute noch gilt, dass der Rat den Europaischen Rat nicht zu stark in Anspruch nehmen darf, um dessen Beratungen nicht ubermassig zu befrachten oder die Staats- und Regierungschefs mit zu technischen und fachlichen Fragen zu befassen. Der Rat ist also nicht zu einer gesetzgeberischen Registratur fur die im Europaischen Rat erzielten politischen Ubereinkunfte geworden. Das Europaische Parlament hatte annehmen konnen, dass der Rat, bei der Befolgung der Vorgaben des Europaischen Rates, seine Stellungnahmen nicht berucksichtigen wurde. Es verfugt jedoch weiterhin uber die Befugnisse, die ihm mit dem Vertrag im gesetzgeberischen und Haushaltsbereich ubertragen wurden, der Prasident des Europaischen Parlaments ergreift auf jeder Tagung des Europaischen Rates das Wort, und ausserdem wird ihm jahrlich Bericht erstattet. Das Parlament befasst sich daruber hinaus auf seiner Plenartagung unter anderem, in Anwesenheit des Ratsvorsitzes, mit den Beratungsergebnissen des Europaischen Rates. C. HEUTE: ALLSEITIGE ANERKENNUNG UND ACHTUNG In dieser Zeit, wo sich eine neue Regierungskonferenz ankundigt und Vorschlage fur eine Reform der Arbeitsweise der Institutionen (Kommission, Rat, Parlament) vorliegen, denkt niemand daran, die Existenz des wichtigsten politischen Organs der Union in Frage zu stellen. Auf der Regierungskonferenz von 1996 bezogen sich die Vorschlage fur eine Reform des Europaischen Rates nur wenig auf grundlegende Aspekte von dessen Arbeitsweise. Uber die Ubernahme und die Dauer des Vorsitzes wurde zwar gesprochen, doch hat dies nicht zu konkreten Reformen gefuhrt. Heute zielen die wenigen Reformvorschlage darauf ab, die Zahl der Tagungen zu beschranken (zu den zwei jahrlichen Tagungen sind zahlreiche "Sondertagungen" oder "informelle Tagungen" des Europaischen Rates hinzugekommen), um eine ubermassige Inanspruchnahme durch den Rat zu verhindern, sowie die Zahl der Berichte, die dem Europaischen Rat vorgelegt werden, einzuschranken oder den Umfang der Schlussfolgerungen des Vorsitzes zu verringern. Die Reformvorschlage sind also von der wesentlichen Bestrebung gepragt, die Effizienz sowie den aussergewohnlichen, informellen und personlichen Charakter einer Tagung auf hochster Ebene zu wahren.